Witamy w kolejnej części Analizy projektu Ustawy o Sygnalistach opracowanej przez prawników z Kancelarii Prawnej A. Oszczęda – Ł. Sowa, Radcowie prawni i Adwokaci. W tej części omówimy zakres przedmiotowy Projektu Ustawy o Ochronie Osób Zgłaszających Naruszenie Prawa zwanej potocznie Ustawą o Sygnalistach. Dowiedzą się państwo kto podlega obowiązkowi ochrony sygnalistów oraz jakie wyłączenia przedmiotowe dotyczą sygnalistów.
Inne części naszego cyklu:
- Część 1:Omówienie ustawy i Zakresu Podmiotowego
- Część 2:Zakres przedmiotowy i wyłączenia
- Część 3:Ochrona Danych Osobowych
- Część 4: Zakaz działań odwetowych i środki ochrony
- Część 5: Zgłoszenia wewnętrzne
- Część 6: Zgłoszenie zewnętrzne i ujawnienie publiczne
- Część 7: Przepisy karne
ZAKRES PRZEDMIOTOWY (art. 3 komentowanego projektu ustawy i art. 5 pkt 1 dyrektywy)
Art. 3 komentowanego projektu ustawy określa zakres przedmiotowy ustawy wskazując po pierwsze czym jest naruszenie prawa, które zgłaszający ma ujawnić i jakich dziedzin to naruszenie prawa dotyczy.
W związku z wyżej wymienionym przepisem naruszeniem prawa jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa dotyczące:
1) zamówień publicznych np. naruszenia w zakresie przetargów, zawarcie umowy o zamówienia publiczne w innej formie niż przewidziana prawem;
2) usług, produktów i rynków finansowych np. nadużycia na rynku finansowym, naruszenie prawa konkurencji;
3) przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu;
4) bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami;
5) bezpieczeństwa transportu;
6) ochrony środowiska np. przestępstwa przeciwko środowisku i przypadków podejmowania bezprawnych działań przeciwko ochronie środowiska, zanieczyszczenia powierzchni ziemi
7) ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego np. narażenie na niebezpieczeństwo jądrowe, nieprzerowadzenie kontroli odpadów radioaktywnych, naruszenie przepisów dotyczących gopodarowania wypalonym paliwem jądrowym;
8) bezpieczeństwa żywności i pasz np. wprowadza do obrotu, szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego,
9) zdrowia i dobrostanu zwierząt np. brak raportowania o kontrolach dotyczących dobrostanu zwierząt;
10) zdrowia publicznego np. naruszenie praw pacjentów;
11) ochrony konsumentów np. naruszenie praw konsumentów;
12) ochrony prywatności i danych osobowych np. ujawnienie danych wrażliwych osoby;
13) bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych;
14) interesów finansowych skarbu państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej;
15) rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publiczno-prawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych.
Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa należy wskazać, iż art. 5 dyrektywy posługuje sie pojęciem „naruszenia“ i definiuje pojęcie naruszenia jako działanie lub zaniechanie, które:
- są niezgodne z prawem i dotyczą aktów Unii i dziedzin objętych zakresem przedmiotowym, o którym mowa w art. 2 (tam wymienione są dziedziny naruszeń) lub
- są sprzeczne z przedmiotem lub celem przepisów zawartych w akatch Unii i dziedzinach objętych zakresem przedmiotowym, o którym mowa w art. 2.
Natomiast art. 3 komentowanego projektu ustawy posługuje się pojęciem „naruszenia prawa“
czyli działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejscie prawa.
Należy wskazać, iż komentowany przepis projektu ustawy określa szerszy zakres przedmiotowy naruszenia prawa niż zakres wdrażanej dyrektywy. Różnica polega na tym, iż dyrektywa odnosi się do naruszeń przepisów prawa Unii, zaś projekt ustawy odnosi się do przepisów prawa w ogólności.
Uzasadnienie do projektu komentowanej ustawy wskazuje, iż: „art. 2 ust. 2 dyrektywy stanowi, iż dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla uprawnienia państw członkowskich do rozszerzenia zakresu ochrony na mocy prawa krajowego w odniesieniu do dziedzin lub aktów nieobjętych ust. 1. Natomiast zgodnie z motywem 5 dyrektywy wspólne normy minimalne zapewniające sygnalistom skuteczną ochronę powinny obowiązywać w odniesieniu do aktów i dziedzin polityki, w przypadku których zachodzi konieczność poprawy egzekwowania prawa, niski poziom zgłaszania naruszeń przez sygnalistów stanowi jeden z kluczowych czynników wywierających wpływ na egzekwowanie prawa oraz naruszenia prawa Unii mogą wyrządzić poważną szkodę interesowi publicznemu. Państwa członkowskie mogą zdecydować o rozszerzeniu zakresu stosowania przepisów krajowych na inne dziedziny w celu zapewnienia kompleksowych i spójnych regulacji prawnych dotyczących ochrony sygnalistów na poziomie krajowym“.
Dzięki temu, że dyrektywa dopuszcza rozszerzenie zakresu przedmiotowego na inne dziedziny, można tu wspomnieć o kwestii mobbingu i dyskryminacji, z uwagi na to, że sa to poważne kwestie zobowiązujące podmioty prawa do ich przeciwdziałania stworzenia odpowiednich procedur w celu ich zapobiegania. Czy ustawa o sygnalistach da pracodawcom i ich pracownikom większe możliwości do zgłaszania tego typu naruszeń prawa, gdyż ewidentnie te zagadnienia mieszczą się w zakresie tego pojęcia.
Analizując przepisy Kodeksu pracy, należy wskazać w szczególności przepisy antydyskryminacyjne, zawarte w rozdziale IIa działu pierwszego Kodeksu pracy (art. 183a-3e), „Równe traktowanie w zatrudnieniu”. W rozdziale tym ujęto takie zagadnienia jak dyskryminacja bezpośrednia, dyskryminacja pośrednia, molestowanie, molestowanie seksualne, zakaz zachęcania do naruszenia zasady równego traktowania, wyjątki od dyskryminacji, prawo do jednakowego wynagrodzenia za pracę jednakową lub jednakowej wartości, czy zakaz działań odwetowych. Kodeks pracy reguluje także zjawisko mobbingu (art. 94³ § 2), który również może stanowić formę „zemsty“ na „sygnaliście“. Mobbing stanowią działania lub zachowania dotyczące pracownika lub skierowane przeciwko pracownikowi, polegające na uporczywym i długotrwałym nękaniu lub zastraszaniu pracownika wywołujące zaniżoną ocenę przydatności zawodowej, powodujące lub mające na celu poniżenie lub ośmieszenie, izolację lub eliminację z zespołu współpracowników. Niestety Kodeks pracy nie przewiduje regulacji dotyczących ochrony osób sygnalizujących nieprawidłowości w środowisku zawodowym. I tu pojawia sie ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa nawet w tej bardzo wrażliwej materii. Określenie wewnętrznych procedur da możliwość zarówno pracownikom jak i pracodawcom zintegrowania wewnętrznych procedur. Zgłaszanie kierownictwu właśnie w ten sposób za pomoca kanałów wewnetrznych kwestii mobingu, czy też wszelkiej dyskryminacji wpłynie na pewno na poprawę warunków atmosfery w pracy, ale też da osobom zgłaszajacym takie naruszenia przede wszystkim ochronę ale też zapewni im poufność.
Wobec powyższego odpowiednio skonstruowana procedura zgłoszeń będzie dla pracowników jasnym sygnałem jakie zachowania mogą stanowić mobbing lub dyskryminację, że te kwestie mogą zgłaszać jako tzw. Sygnaliści, że będą podlegac ochronie i ich dane będą poufne. Ważne jest również przedstawienie konkretnych wytycznych dla kadry zarządzającej gwarantujące, że każdy przypadek mobbingu czy dyskryminacji będzie rozpatrywany rzetelnie, z jednakową uwagą. Procedury wewnętrzne powinny być tworzone z uwzględnieniem specyfiki danego zakładu pracy i uzupełnione praktycznymi szkoleniami dla pracowników, aby nie pozostały jedynie pustymi zapisami. W związku z powyższym ważne są w tym względzie profesjonalne firmy zewnętrzne, które swoją wiedzą w powyższym zakresie na pewno usprawnią działania podmiotów prawa.
Wyłączenia przedmiotowe zgodnie z art. 5 komentowanego projektu ustawy (art. 3 ust. 3 dyrektywy)
Przepisów ustawy nie stosuje się do informacji objętych:
1) przepisami o ochronie informacji niejawnych;
2) tajemnicą związaną z wykonywaniem zawodów medycznych oraz prawniczych;
3) tajemnicą narady sędziowskiej;
4) postępowaniem karnym – w zakresie tajemnicy postępowania przygotowawczego oraz tajemnicy rozprawy sądowej prowadzonej z wyłączeniem jawności.
5) do naruszeń prawa w zakresie zamówień publicznych w dziedzinach obronności i
bezpieczeństwa w rozumieniu art. 7 pkt 36 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo
zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 poz. 1710, 1812, 1933 i 2185), do których nie stosuje
się przepisów tej ustawy (motyw 24 dyrektywy)
Mając za podstawę powyższy przepis należy wskazać, iż jeżeli chodzi o informacje niejawne to określone są one w art. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 756) Zgodnie z tym przepisem informacje niejawne to informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania np. Są to informacje niejawne opatrzone klauzulą np. „tajne“, „ściśle tajne“.
To samo tj. wyłączenie stosowania ustawy odnosi się do informacji związanych z wykonywaniem zawodów medycznych, czyli będą to informacje o pacjencie uyskane przez lekarza w związku z wykonywanie przez niego czynności zawodowych. Przepisów komentowanej ustawy nie zastosujemy również do informacji związanych z tajemnicą zawodów prawniczych. I tak np. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1166): radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej.
Kolejne wyłączenie określone powyżej to informacje dotyczące tajemnicy narady sędziowskiej, co określa Kodeks postępowania cywilnego w art. 324 § 1, który stanowi, iż sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów.
Kwestie wyłączenia stosowania komentowanego projektu ustawy dotyczą również tajemnicy postępowania przygotowawczego i wtedy kiedy rozprawa toczy się z wyłączeniem jawności np. Gdy jeden z osskarzonych jest nieletni, albo przesłuchiwany świadek nie ukończył 15 lat (art. 360 § 1 k.pk.).
Ponadto zgodnie z treścią motywu 24 Dyrektywy „Bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego. Niniejsza dyrektywa nie powinna mieć zastosowania do zgłaszania naruszeń dotyczących zamówień publicznych obejmujących aspekty obronności lub bezpieczeństwa, jeżeli są one objęte zakresem stosowania art. 346 TFUE, zgodnie z orzecznictwem Trybunału. Jeżeli państwa członkowskie postanowią rozszerzyć ochronę przewidzianą w niniejszej dyrektywie na dodatkowe dziedziny lub akty, które nie wchodzą w zakres przedmiotowy jej stosowania, powinny mieć możliwość przyjęcia przepisów szczególnych w celu ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa narodowego w tym zakresie”. Opisywane przepisy ustanawiają zasadę, że Dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla odpowiedzialności państw za zapewnienie swojego bezpieczeństwa. W ramach tej ogólnej zasady, której przedmiotowy zakres zastosowania należałoby generalnie uznać za otwarty (formuła „w szczególności”), jeden obszar wymieniony zostaje w Dyrektywie wprost, tj. zamówienia publiczne dotyczące obronności lub bezpieczeństwa. W tym przypadku Dyrektywa nie znajdzie zastosowania, chyba że zamówienia publiczne objęte są odpowiednimi aktami UE.
Projektowana ustawa, odnosząc się do materii zamówień publicznych w sposób szerszy niż Dyrektywa, określa zakres przedmiotowy jej stosowania, obejmując nim również naruszenia odnoszące się do zamówień nieobjętych stosowaniem ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022r. poz. 1710, z późn. zm.), w tym o wartości niższej niż 130 000 zł oraz zamówień wyłączonych na podstawie przepisów tej ustawy. Jest to uzasadnione, mając na uwadze znaczenie projektowanych regulacji dla funkcjonowania systemu zamówień publicznych i jego przejrzystości w związku z zapewnieniem ochrony osobom zgłaszającym naruszenia prawa w obrębie zamówień publicznych (uzasadnienie komentowanego projektu ustawy).
Autorzy:
radca prawny Anna Oszczęda
radca prawny Anna Myślicka.
